《世界经济》2022年第10期|中央绩效考核与地方民生治理：迎风而动还是岿然不动

作者：赵永辉，安徽财经大学财政与公共管理学院；罗宇，中央财经大学财政税务学院

刊期：《世界经济》2022年第10期

原标题：中央绩效考核与地方民生治理：迎风而动还是岿然不动

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自20世纪80年代起，在“以经济建设为中心”方针的指引下，中央人事考核的标准开始由政治忠诚转向经济绩效，由此掀起了围绕GDP增长目标开展的晋升锦标赛。这种强调对经济增长绩效的考核机制促进了地方官员对于提升本地经济增长表现的重视，不过这一“为增长而竞争”的治理模式在很多时候被过度使用，结果导致地方政府因为过度追求GDP而忽视了对民生发展的投入。正是考虑到“唯增长论”存在的不足，在2003年科学发展观提出后，中央政府开始调整干部绩效考核的内容并试图在经济增长和民生发展之间取得平衡，以纠正单纯依靠经济指标来评定官员施政绩效的偏向。此后，随着“以人为本”的发展理念逐步深入，中央政府对于地方官员的实绩考核开始越来越强调民生偏向。然而，相比显性的经济增长指标，民生福祉的兑现时期更长，对其治理绩效的考评也更不易衡量，这使得提升对地方官员民生考核的显性激励难以彰显，由此导致中央考核转向实际能在多大程度上激励地方官员提供更有效且合意的民生服务供给，截止目前，新政治经济学的研究还缺乏明确结论。

（图片来自网络）

本文基于2006年后各地区渐次推进的干部绩效考核改革实践，采用多期差分模型考察了中央绩效考核调整对于地方官员民生治理动机的影响，主要关注了以下几个方面的问题：

第一，在强调向上晋升的考核中，地方官员对显性经济增长实绩的追求较之提升民生供给改善的激励更大，由此造成“重建设、轻民生”的治理扭曲，本文以中央调整地方干部绩效考核的改革实践为例，通过构造多期差分模型考察当中央考核“指挥棒”调整后，地方官员如何应对这种考核导向的变化。

第二，考虑纵向分权型财政治理框架的丰富内涵，通过构造不同治理维度与改革冲击的交乘项，全面考察政绩考核改革驱动地方官员治理转向的传导渠道，很好地回应了中央考核调整影响地方官员民生治理导向转变的内在机制。

第三，基于中国地区间竞争及区域非均衡发展的事实，采用空间差分模型及两区制空间计量模型实证检验了在多维考核压力约束下地方政府之间有关经济治理和民生发展的竞争互动特征，并具象化呈现了官员应对中央考核的空间差别化激励。

（图片来自网络）

本文主要结论及政策启示如下：

首先，中央政绩考核的改革显著提升了地方官员对民生治理的关注，并在一定程度上抑制了其对“GDP增长锦标赛”的投入，这凸显科学发展观调控的显著成效。为更好地提升地方政府对民生治理的投入关注，中央政府需要优化官员的多维晋升激励并规范其施政约束，合理制定考核导向并强化考核结果的运用，使其更好地贯彻中央政策意图。

其次，“考核指挥棒”发挥作用须借助并依赖必要的传导机制。中央驱动官员民生考核治理转向，主要通过内在的晋升激励、外在的竞争驱动以及财政压力的约束实现；不同层级地方政府在应对中央考核时还存在“相近而有区别”的反应，这昭示中央政府在制定考核方案时，应充分考虑地方官员的差异动机，通过探索更具灵活性和张力的考评方案，以更好地兼顾并回应考核官员的差异化诉求。

最后，从实际效果看，官员治理动机的矫正显著影响了地方政府对不同类型公共物品的投资支出，并切实提高了社会发展领域的民生福祉。考虑各地区发展实践，对面临不同压力和发展任务的地区，上级部门在积极推进考核标准优化的同时，也应着力探索在不同区域适配其发展的实用标准。应考虑适当降低实绩指标的考核权重，并适度提升居民问政在官员考核中的地位和作用，进而有效提升地方对公众服务供给满意度的现实响应。

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